Гк рф часть 2 ст 13

Статья 13 ГК РФ. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления

Новая редакция Ст. 13 ГК РФ

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарий к Ст. 13 ГК РФ

1. Любой акт органа государственной власти или местного самоуправления по определению изначально целесообразен и правомерен. Отправление публичной власти неизбежно влечет последствия, в том числе и неблагоприятные для отдельных лиц. Тем не менее признание такого акта недействительным может быть (не обязательно) осуществлено судом при наличии двух оснований:

а) несоответствие закону или правовым актам;

б) нарушение прав и интересов субъекта.

2. Рассматриваемый способ защиты гражданских прав следует отличать от схожего, но иного — неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. Отличия могут быть не только процессуального характера (предмет иска в суде), но и гражданско-правового, поскольку при признании акта недействительным устраняется дальнейшее нарушение прав не только заявителя, но и иных лиц.

3. Признание недействительным акта органа государственной или муниципальной власти, как правило, не является основной целью защиты нарушаемого права. Главная задача — восстановить нарушенное право. Вследствие этого комментируемая норма предусматривает данный способ защиты как предварительный (но необходимый) для дальнейшего восстановления права.

Если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК он может признать такой акт недействительным. В таком же порядке должны признаваться недействительными акты, содержащие ограничения перемещения товаров, услуг и финансовых средств, имея в виду, что указанные ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (пункт 3 статьи 1 ГК РФ) (Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8).

Другой комментарий к Ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации

1. В комментируемой статье конкретизированы положения ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Порядок осуществления этого права гражданами и юридическими лицами установлен соответственно в ГПК и АПК.

2. Требование о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным может быть предъявлено всегда, а нормативного — только в случаях, предусмотренных законом.

Право обжаловать нормативные акты предоставлено гражданам Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (Ведомости РФ. 1993. N 9. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970) и ст. ст. 254 — 258 ГПК. Закона, предоставляющего юридическим лицам аналогичное право прямого обжалования нормативных актов, пока не существует.

3. При применении ст. 13 ГК необходимо учитывать, что в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 ГК ограничение гражданских прав допустимо лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, этот акт в соответствии со ст. 13 ГК может быть признан недействительным.

В таком же порядке должны признаваться недействительными акты, содержащие ограничение перемещения товаров, услуг и финансовых средств, имея в виду, что указанные ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п. 3 ст. 1 ГК РФ).

4. Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

5. Учитывая, что правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абз. 4 п. 1 ст. 2 ГК РФ), заявления указанных лиц о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления должны приниматься судами и рассматриваться в общем порядке.

6. Поскольку защита нарушенных или оспариваемых гражданских прав осуществляется судом, судами должны приниматься иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц, если эти акты не соответствуют закону или иным нормативным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом интересы этих граждан и юридических лиц, так как такие споры вытекают из гражданских правоотношений. В частности, подлежат рассмотрению судами споры по искам о признании недействительными решений собраний акционеров, правления и иных органов акционерного общества, нарушающих права акционеров, предусмотренные законодательством.

Статья 13 ГК РФ. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления

Текущая редакция ст. 13 ГК РФ с комментариями и дополнениями на 2018 год

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 13 ГК РФ

1. Комментируемая статья регламентирует осуществление такого способа защиты гражданских прав, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

Положения комментируемой статьи представляют собой гражданско-правовые гарантии реализации нормы ч.2 ст. 46 Конституции РФ, предусматривающей, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

При этом как отметил Конституционный суд РФ в своем определении от 18.07.2006 N 367-О, положение ст. 13 ГК РФ предусматривает возможность защиты не только прав, но и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица и не препятствует защите интересов фактического владельца при наличии предусмотренных на то законом оснований.

2. В комментируемой статье говорится о двух видах актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые могут быть признаны судом недействительными, — нормативные и ненормативные акты.

Согласно разъяснениям Пленума ВС РФ, содержащимся в п.9 и 10 постановления от 29.11.2007 N 48, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. При этом отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ.

Соответственно, при оценке акта на предмет относимости его к разряду нормативных или нет, полагаем возможным в качестве ориентира учитывать вышеуказанные разъяснения Пленума ВС РФ, поскольку комментируемая статья предоставляет исключительно суду право признавать ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, недействительными.

В тоже время необходимо отметить, что вышеуказанные критерии деления актов государственных органов и органов местного самоуправления носят общий характер и не являются универсальными. В связи с чем, например, в постановлении Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 в целях формирования единообразной практики ВАС РФ выделил ряд актов органов публичной власти, отнеся их к разряду нормативных и ненормативных соответственно. Так, акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ, Российской Федерации отнесены к нормативным актам, поскольку они затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд отнесены к ненормативным актам, поскольку не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом.

3. Весьма важной для понимания роли суда в признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, а также возможности в последующим восстановить нарушенное право либо защитить его иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ, представляется позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в определении от 12.05.2005 N 244-О.

В названном определении Конституционный Суд РФ отметил, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами.

Как указал Конституционный Суд РФ, прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы приводило бы, по сути, к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу.

4. В комментируемой статье прямо указано, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. Данное правило нашло свое закрепление в соответствующих нормах ГПК РФ и АПК РФ.

Так, в соответствии со ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Часть первая ст. 258 ГПК РФ предписывает судам общей юрисдикции в случае признания соответствующего заявления обоснованным обязывать орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению его прав и свобод. Данное законоположение непосредственно обеспечивает реализацию положений ст. 46 (ч.1 и 2) Конституции РФ, то есть оно направлено на защиту прав и свобод граждан и, соответственно, не может нарушать конституционные права и свободы заявителя.

5. Положения АПК РФ также разъясняют последствия признания арбитражными судами нормативного правового акта или его отдельных положений недействующими. Указанные акты в соответствии с ч.5 ст. 195 АПК РФ не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться:
— наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение; название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения;
— название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которому проверены оспариваемый акт, решение;
— указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться:
— наименование органа или лица, совершивших оспариваемые действия (бездействие) и отказавших в совершении действий, принятии решений; сведения о действиях (бездействии), решениях;
— название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения;
— указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В резолютивной части решения арбитражный суд может указать на необходимость сообщения суду соответствующими органом или лицом об исполнении решения суда.

Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда.

Консультации и комментарии юристов по ст 13 ГК РФ

Если у вас остались вопросы по статье 13 ГК РФ и вы хотите быть уверены в актуальности представленной информации, вы можете проконсультироваться у юристов нашего сайта.

Задать вопрос можно по телефону или на сайте. Первичные консультации проводятся бесплатно с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.

Статья 13. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 13 Гражданского Кодекса РФ

1. Комментируемая статья раскрывает один из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК. К сожалению, из-за неточности и неполноты содержащихся в ст. 13 формулировок ее практическое значение невелико и, по сути, сводится лишь к особому выделению данного способа защиты среди остальных. Гораздо более полное и точное представление о нем дают гл. 24 — 25 ГПК и гл. 23 — 24 АПК, посвященные рассмотрению дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. К ним и надлежит обращаться для уяснения содержания, условий и порядка применения данного способа защиты гражданских прав. В настоящем комментарии целесообразно ограничиться лишь краткой констатацией следующих положений.

2. Прежде всего в суде могут быть оспорены (признаны недействительными) не только ненормативные правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, но и любые другие не соответствующие закону действия (бездействие) указанных органов. Если под первыми обычно понимаются облеченные в надлежащую правовую форму (как правило, документальную) обязательные для исполнения решения (постановления) и распоряжения, принятые как в коллегиальном, так и единоличном порядке, то вторыми охватываются все остальные действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, влекущие правовые последствия. Иными словами, понятие «ненормативный акт», которое использовано в ст. 13 ГК, следует толковать расширительно, поскольку по смыслу закона под него подпадают любые властные предписания указанных выше органов независимо от того, в какой форме они выражены.

Помимо государственных органов и органов местного самоуправления властные предписания могут принимать должностные лица. Возможность оспаривания их действий в суде прямо предусмотрена ст. 46 Конституции и, разумеется, охватывается комментируемой статьей. По смыслу закона граждане и юридические лица могут добиваться признания недействительными также актов, принятых органами управления хозяйственных обществ и товариществ, кооперативов, общественных организаций и т.п.

3. Необходимым условием для обращения в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица является то, что соответствующий акт нарушает права и законные интересы граждан и юридических лиц, создает препятствия к их осуществлению или незаконно возлагает на них какие-либо обязанности. Если же права и законные интересы конкретного заявителя принятым актом никак не ущемлены, им не может ставиться вопрос о признании соответствующего акта недействительным.

4. Наряду с ненормативными правовыми актами в суде могут оспариваться и нормативные акты, если они или их отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права, законные интересы и свободы граждан и организаций, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают препятствия в осуществлении их прав и свобод. При этом содержащееся в ст. 13 указание на то, что это возможно лишь в случаях, предусмотренных законом, является неверным, поскольку данное право носит общий характер и не нуждается в его особом закреплении в том или ином законе.

5. Под судом, в котором могут быть оспорены ненормативные и нормативные правовые акты, нарушающие права, законные интересы и свободы граждан и организаций, в комментируемой статье понимаются суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Возможность подачи жалобы в КС, конституционные и уставные суды субъектов РФ в случаях, когда конституционные права и свободы нарушены или могут быть нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, настоящей статьей, судя по ее содержанию, не охватывается, хотя в принципе относится к данному способу защиты гражданских прав.

Разграничение подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов по данной категории дел проводится по тем же принципам, которые лежат в основе разграничения их компетенции в целом. В арбитражных судах оспариваются ненормативные и нормативные правовые акты, нарушающие права и законные интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; законность всех иных правовых актов рассматривается судами общей юрисдикции.

Что касается подсудности, то она определяется соответственно ГПК и АПК. Так, согласно п. 4 ст. 251 ГПК РФ заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц по общему правилу подаются в районный суд по месту нахождения лиц, принявших оспариваемый акт. Однако некоторые правовые акты, например нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ или федеральных органов государственной власти, могут оспариваться соответственно лишь в верховном суде республики (краевом или областном суде) или ВС (ст. ст. 26 — 27 ГПК).

6. Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иной срок не установлен федеральным законом. В случае этого срока по уважительным причинам он может быть восстановлен судом.

Указанный срок не является сроком исковой давности, а относится к числу процессуальных сроков, порядок исчисления и восстановления которых регулируется соответственно нормами гл. 9 ГПК и гл. 10 АПК.

Срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта законом не установлен, в связи с чем оно может быть подано в любое время, безотносительно ко времени принятия оспариваемого акта.

7. Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия правового акта, его законности, наличию у органа или должностного лица надлежащих полномочий на его принятие возлагаются на орган или должностное лицо, которые приняли акт. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании правового акта, и обязан проверить законность и обоснованность его принятия в полном объеме.

8. Подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает его действия. Напротив, действие оспариваемого ненормативного правового акта может быть приостановлено судом до вступления в силу решения суда.

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение о признании его недействительным (незаконным). С момента вступления данного решения в силу недействительный ненормативный правовой акт не подлежит применению.

Что касается нормативных правовых актов, то они при наличии необходимых оснований признаются судами не недействительными, а лишь недействующими, на что указал КС в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П. Иное, по мнению КС, противоречило бы принципу разделения властей.

Статья 13. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарий к Ст. 13 ГК РФ

1. Акты государственных органов и органов местного самоуправления (акты публичной власти) делятся на нормативные и ненормативные. Комментируемая статья предусматривает прямой судебный контроль над актами обоего рода. Но сам по себе судебный контроль не является самоцелью: признание недействительным акта публичной власти является способом защиты гражданских прав (ст. 12 ГК). Таким образом, в комментируемой статье находит отражение проблема публичных элементов в сфере гражданско-правового регулирования.

Под нормативным правовым актом традиционно понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательный для неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, направленный на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений . Соответственно, под ненормативным правовым актом понимается акт публичной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц (ненормативный правовой акт еще называют индивидуальным правовым актом или индивидуальным правовым предписанием).

———————————
См.: п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

См.: п. 6 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства (одобрен Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 15 июня 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

Указанные в абз. 1 комментируемой статьи условия недействительности акта публичной власти применяются в совокупности. Акт может быть признан недействительным, если он не соответствует федеральному закону (иным правовым актам, обладающим большей юридической силой) и одновременно нарушает права и интересы конкретного гражданина и юридического лица, оспаривающего акт в суде . Частным случаем нарушения гражданских прав является ограничение этих прав или ограничение свободного перемещения по территории Российской Федерации товаров, услуг и финансовых средств. Законность актов публичной власти, содержащих ограничения первого или второго рода, оценивается с учетом положений п. п. 2 и 3 ст. 1 ГК РФ, в которых содержатся исчерпывающие основания и условия, при которых допускаются эти ограничения .

———————————
См.: п. 6 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

В комментируемой статье подчеркнуто, что защита гражданских прав рассматриваемым способом осуществляется в судебном порядке (подтверждается общее правило п. 1 ст. 11 ГК) . Под судами, которые в соответствии с комментируемой статьей рассматривают дела о недействительности актов публичной власти, имеются в виду только суды общей юрисдикции и арбитражные суды. В компетенцию третейских судов и мировых судей такие споры не входят. Не рассматривает такие дела и Конституционный Суд РФ. В соответствии с комментируемой статьей оспариваемые акты проверяются на соответствие федеральному закону, а при необходимости — иным правовым актам, т.е. указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ, тогда как при конституционном контроле осуществляется проверка федерального закона (а в отдельных случаях — указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ) на соответствие КРФ.

———————————
Судебный контроль за актами публичной власти стал в континентальном праве общей тенденцией относительно недавно. Но нельзя сказать, что господствовавший на ранних этапах (это относится и к советскому периоду) административный контроль заведомо был менее эффективен, чем судебный. Так, во Франции «уже с начала XIX века, особенно благодаря судебной практике Госсовета, было воздвигнуто величественное здание административно-правовой защиты гражданских свобод от злоупотреблений государственной власти» (Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. М.: Международные отношения, 1995. Т. 1. С. 201).

Принцип разделения властей при признании акта недействительным выражается в том, что суд не вправе изменять оспариваемый акт или обязывать орган публичной власти вносить в оспариваемый акт изменения или дополнения . Эту ситуацию надо отличать от случаев обжалования незаконных действий (бездействия) органа публичной власти, когда суд вправе обязать соответствующий орган совершить конкретное действие (например, подготовить проект договора и направить его в определенный срок собственнику недвижимости на основании правил ст. 36 ЗК ).

———————————
См.: п. 25 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.

См.: п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства».

Серьезной проблемой для практической реализации самой возможности оспаривания актов публичной власти служит презумпция правомерности таких актов. Как отмечает С.С. Алексеев, «любой акт органа государственной власти или местного самоуправления по определению изначально целесообразен и правомерен» . Отчасти эта проблема снимается, если процессуальным законодательством устанавливается, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону, соблюдения порядка принятия акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял этот акт (ст. 249 ГПК, ст. ст. 194, 200 АПК). Что касается установления факта нарушения актом публичной власти конкретных гражданских прав и охраняемых интересов, то бремя доказывания этого факта возлагается на заявителя, оспаривающего акт в суде.

———————————
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая / Под ред. С.А. Степанова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 63 (автор — С.С. Алексеев).

Право граждан и юридических лиц на оспаривание актов публичной власти основано непосредственно на нормах комментируемой статьи и не зависит от того, предоставлено ли им такое право иными законами . В соответствии с общими началами гражданского права комментируемая статья предполагает личное инициативное отстаивание каждым субъектом своих конкретных прав. Однако в случаях, прямо предусмотренных в законе, с требованиями об оспаривании актов публичной власти, в том числе и в сфере гражданского права, могут обращаться и государственные органы (например, такое право предоставлено антимонопольным органам в соответствии с Законом о защите конкуренции). Требование заявляется в интересах неопределенного круга лиц. Но при этом и государственные органы обязаны доказать, какие именно права и законные интересы граждан и юридических лиц нарушаются.

———————————
См.: п. 4 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 23 апреля 2001 г. N 63 «Обзор практики разрешения споров, связанных с отказом в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным».

Само по себе признание акта публичной власти, нарушающего гражданские права, недействительным чаще всего бывает недостаточным для восстановления нарушенного права (исключение приведено, например, в п. 2 ст. 417 ГК). Последствием признания акта недействительным является восстановление нарушенного права в общем порядке согласно ст. 12 ГК РФ. Поэтому в ч. 2 комментируемой статьи содержится указание на необходимость обращения к общим способам защиты, но только в случае признания акта недействительным. Как представляется, в этой норме закреплено правило о том, что признание акта недействительным является непременным предварительным условием для применения общих способов защиты. Это относится и к возмещению убытков, причиненных изданием неправомерного акта, по ст. 16 ГК РФ.

Разграничение способа защиты гражданских прав, содержащегося в комментируемой статье, с общегражданскими способами защиты представляется очень важным и в связи с различной квалификацией отношений, которые складываются между субъектом частного права и органом публичной власти во время действия изданного последним акта и в период после прекращения действия этого акта. Так, требование о возврате имущества, изъятого у собственника государственным органом в порядке осуществления полномочий, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) (например, изъятие имущества таможенным органом), не может быть рассмотрено и удовлетворено на основании норм гражданского законодательства. Защита прав собственника в данном случае возможна в порядке, предусмотренном для обжалования ненормативного акта соответствующих органов, поскольку к таким отношениям, согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ, гражданское законодательство не применяется. Гражданско-правовые отношения могут сложиться между собственником и органом после того, как акт, послуживший основанием для изъятия имущества, признан недействительным, но имущество собственнику не возвращено. В этом случае собственник вправе предъявить требование о возврате неосновательно удерживаемого имущества уже по правилам гл. 60 ГК РФ. Ответчиком по такому иску является публичное образование, от имени которого действовал соответствующий орган .

———————————
Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

См.: п. 5.5 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа N 1/2007 «По вопросам рассмотрения дел о защите права собственности и других вещных прав» (по итогам заседания, состоявшегося 23 — 24 мая 2007 г. в г. Ижевске) // СПС «КонсультантПлюс».

2. Полагаем важным рассмотреть соотношение понятий «акт» и «действие» публичной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ в суде могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Комментируемая статья развивает конституционную норму. Но, как представляется, рассматриваемая норма ГК РФ в части возможности признания недействительным нормативного акта шире, а в отношении ненормативного акта — уже нормы ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.

То, что принятие актов публичной власти является только одной из разновидностей действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, можно напрямую вывести из текста ст. 16 ГК РФ, благодаря чему, как пишет А.Л. Маковский, был дан исчерпывающий ответ на непростой для теории вопрос: понимаются ли под незаконными действиями госучреждений и их должностных лиц и фактические действия, и индивидуальные правовые предписания, и издание нормативных актов ?

———————————
См.: Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. М.: МЦФР, 1998. С. 101.

Почему же тогда в комментируемой статье не воспроизведена формулировка ч. 2 ст. 46 Конституции РФ? Дело, видимо, в том, что при принятии Гражданского кодекса в 1994 г. у законодателя уже была своя цивилистическая традиция: в п. 1 ст. 6 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. впервые в истории кодификации гражданского права и задолго до принятия Конституции РФ был установлен такой способ защиты гражданских прав, как «признание недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта» органа публичной власти. Так что в комментируемой статье просто была продолжена революционная тенденция — в отличие от ст. 6 Основ в круг обжалуемых актов публичной власти ею были включены акты нормативные. Что касается возможности для участников гражданских правоотношений обжаловать действия (бездействие) публичной власти, не относящиеся к актам, то такая возможность не ставилась под сомнение и раньше (а на момент принятия части первой ГК РФ так и вовсе действовал Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

При рассмотрении соответствия комментируемой статьи формулировке ч. 2 ст. 46 Конституции РФ необходимо также учитывать, что в ст. 8 ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей названы только акты государственных органов и органов местного самоуправления, но не их действия (в отличие от действий граждан и юридических лиц). Соответственно, и логика законодателя в комментируемой статье могла заключаться в том, что исходя из единства терминологии недействительными признавать надо только акты. Но какое понятие стоит за термином? Заслуживает внимания мысль А.Л. Маковского (высказанная им по вопросу о возмещении вреда) о том, что «надо либо признать выражение «ответственность за акты власти» неточным, либо договориться, что под «актами власти» имеются в виду любые акты поведения власти» .

———————————
См.: Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. С. 100.

Необходимо все же признать, что отход комментируемой статьи от формулировки ч. 2 ст. 46 Конституции РФ первоначально породил на практике некоторые проблемы правоприменения. Достаточно упомянуть, что исключение из сферы обжалуемых актов решений органов юридических лиц (а такой способ защиты не поименован и в ст. 12 ГК) почти сразу же потребовало корректировки: в 1996 г. совместный Пленум двух высших судебных инстанций вынужден был специально указать, что суды должны принимать иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц .

———————————
См.: п. 8 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8.

Следует отметить, что в настоящее время детальное регулирование вопросов обжалования актов публичной власти содержится в процессуальном законодательстве и именно оно наполняет реальным содержанием положения комментируемой статьи. Дела об оспаривании актов публичной власти относятся к категории дел, вытекающих из административных правоотношений.

3. Основания и порядок оспаривания нормативного правового акта определены в гл. 24 ГПК РФ и в гл. 23 АПК РФ. Процессуальным законодательством установлена терминология, отличающаяся от терминологии комментируемой статьи: недействительными признаются только ненормативные правовые акты, в отношении нормативных правовых актов в суд подается заявление о признании их недействующими. Возможно, такая формулировка более соответствует принципу разделения властей.

Поскольку, как это отмечено и в комментируемой статье, нормативные акты проверяются на их соответствие федеральному закону, то и оспариванию подлежат акты ниже уровня федерального закона (начиная от нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ). К числу актов публичной власти на уровне местного самоуправления, которые могут быть обжалованы в суд, относятся и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан (ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ). Оспариваемый нормативный акт проверяется на его соответствие федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также на наличие у органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, полномочий на его принятие.

———————————
Собрание законодательства РФ. 2004. N 35. Ст. 3604.

Дела о несоответствии нормативных актов Конституции РФ судам общей юрисдикции и арбитражным судам неподведомственны. Кроме того, неподведомственны этим судам дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ, а также дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ . Все это входит в компетенцию Конституционного Суда РФ.

———————————
См.: п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.

По вопросу о том, с какого момента нормативный правовой акт, который признан не соответствующим закону и нарушающим права и интересы заявителей, признается недействующим, в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах сформировались разные позиции. В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ нормативный правовой акт признается недействующим со дня его принятия или иного указанного судом времени . А в соответствии с ч. 5 ст. 195 АПК РФ нормативный правовой акт, признанный недействующим, не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения суда. Поэтому арбитражные суды считают, что нельзя признавать этот акт недействующим с момента его принятия .

См.: п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».

К случаям оспаривания нормативного правового акта исковая давность не применяется, если только иное не предусмотрено законом .

———————————
См.: п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 12 ноября 2001 г. N 15 и Пленума ВАС РФ от 15 ноября 2001 г. N 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности».

4. Недействительными могут быть признаны ненормативные правовые акты законодательной и исполнительной ветвей власти начиная от Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ. Акты судебной власти под действие комментируемой статьи не подпадают. Основания и порядок признания ненормативного акта недействительным полностью или в части определены в гл. 25 ГПК РФ и в гл. 24 АПК РФ.

В процессуальном законодательстве закреплены более широкие категории по сравнению с теми, что использованы в комментируемой статье. Формулировка, содержащаяся в гражданско-процессуальном законодательстве, соответствует тексту ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, поэтому о ненормативных актах вообще не упоминается: оспариваются решение или действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, а кроме того, еще должностного лица, государственного или муниципального служащего (ст. 254 ГПК). При этом согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ к решениям относятся акты органов публичной власти, содержащие властные волеизъявления, порождающие правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Однако полного отождествления с ненормативным правовым актом не происходит, поскольку к решениям, которые могут быть обжалованы в судах общей юрисдикции, относятся и решения, принятые в устной форме . Если принимать такое толкование, то следует признать, что ненормативный правовой акт относится к решению органа публичной власти как частное к целому. Арбитражно-процессуальное законодательство ближе к комментируемой статье: ненормативные правовые акты выделены в самостоятельную категорию наравне с незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов и органов местного самоуправления, а также иных органов и должностных лиц (ст. 198 АПК).

———————————
См.: п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Существенно расширена в процессуальном законодательстве и такая категория комментируемой статьи, как «нарушенные права и интересы». Так, в сфере предпринимательской деятельности ненормативный акт может быть признан недействительным, если он не только нарушает права и законные интересы заявителей, но и незаконно возлагает на заявителей какие-либо обязанности или создает иные препятствия для осуществления их деятельности (ст. 198 АПК).

По общему правилу заявление о признании недействительным ненормативного акта должно быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и интересов принятым актом (фактически речь идет о моменте, когда до заявителя в установленном порядке было доведено содержание ненормативного акта). Пропущенный по уважительной причине трехмесячный срок на подачу заявления может быть восстановлен судом. Пропуск срока, если причины этого будут признаны судом неуважительными, является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований (ст. 256 ГПК, ст. 198 АПК). Предусмотренный процессуальным законодательством трехмесячный срок на обжалование ненормативного акта (несмотря на возможность восстановления этого срока и на то, что начало его течения определяется субъективным моментом) не является сроком исковой давности, поскольку суд применяет последствия пропуска этого срока вне зависимости от наличия соответствующего ходатайства заинтересованного лица . Соответственно, общие сроки исковой давности, предусмотренные гражданским законодательством, к случаям оспаривания ненормативного акта отношения не имеют .

———————————
См.: п. 12 Обзора практики применения норм законодательства об исковой давности (одобрен Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 21 марта 2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

В связи с этим представляется, что в настоящее время не подлежит применению п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 декабря 1992 г. N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик на территории Российской Федерации», ссылки на который все еще встречаются в литературе в обоснование применения трехлетнего срока исковой давности к случаям обжалования ненормативного акта.

В судебной практике наиболее распространены споры о признании недействительными таких ненормативных актов, устанавливающих гражданские права, как решения о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (а шире — о внесении сведений в Единый государственный реестр юридических лиц), о наделении субъектов правом частной собственности и иными правами на имущество, находящееся в публичной собственности (в частности, правами на земельные участки). Велико количество споров по поводу актов государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным (муниципальным) предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Значение прямого судебного контроля при оспаривании ненормативных актов органов публичной власти особенно велико в тех случаях, когда защита гражданских прав осуществляется в административном порядке (п. 2 ст. 11 ГК). Так, например, суды не вправе принимать к своему рассмотрению споры, связанные с действительностью патента на изобретение, полезную модель и промышленный образец, — патент может быть признан недействительным в большинстве случаев только в административном порядке решением Роспатента (ст. 1398 ГК). В суде же рассматриваются споры о законности ненормативного акта Роспатента .

———————————
См.: п. 10 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 13 декабря 2007 г. N 122 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с применением законодательства об интеллектуальной собственности».

5. На практике остро стоит проблема разграничения законных действий органов публичной власти, в результате которых возникают права одного субъекта и тем самым оказываются нарушенными права и интересы другого субъекта.

Наиболее типичной является ситуация с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество. Лицо, которое считает, что оно лишилось прав на имущество, должно оспаривать не действия регистрирующего органа, а законность оснований возникновения зарегистрированного права. В этом случае возникает спор о праве между двумя равными субъектами — участниками гражданских правоотношений, который разрешается в соответствии с общегражданскими правилами о защите нарушенного права (к обладателю зарегистрированного права, и только к нему, предъявляются требования о признании права, о виндикации, о применении последствий недействительности сделки и т.п.) . В порядке, предусмотренном комментируемой статьей, лицо, подавшее заявление на государственную регистрацию права, оспаривает акты регистрирующего органа об отказе в государственной регистрации или о ее приостановлении .

———————————
См.: п. п. 1 и 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (одобрен Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 26 января 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

Точно так же в случаях, когда лицо, оспаривая в суде государственную регистрацию изменений, внесенных в сведения о юридическом лице, ссылается на недействительность решения общего собрания участников, на основании которого была произведена регистрация изменений, признание незаконными действий регистрирующего органа возможно лишь при условии оспаривания решения общего собрания участников юридического лица .

———————————
См.: п. 9 Обзора практики разрешения споров, связанных с государственной регистрацией юридических лиц (одобрен Президиумом Федерального арбитражного суда (далее — ФАС) Уральского округа 25 июля 2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

6. В ст. 12 ГК РФ наряду с «признанием недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления» назван и такой способ защиты гражданских прав, как «неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления», противоречащего закону. В последнее время в практике арбитражных судов со всей остротой встали вопросы: каково соотношение этих двух способов защиты и допустимо ли не применять ненормативный правовой акт, который не признан недействительным?

В ГК РФ не содержится ответа на вопрос о том, какие акты имеются в виду: нормативные или ненормативные или и те и другие вместе. В современном процессуальном законодательстве однозначные нормы содержатся только насчет неприменения нормативных правовых актов: «…суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу» (п. 2 ст. 13 АПК). Но, как представляется, материальное право не дает никаких оснований предполагать, что из сферы такого общего способа защиты гражданских прав, как «неприменение правового акта», исключены акты ненормативные.

Судебно-арбитражная практика в целом выработала подход, согласно которому акты публичной власти, противоречащие законодательству, выступающие основанием возникновения гражданских прав, поставлены в один ряд с ничтожными сделками и не подлежат применению независимо от того, предъявлялись ли требования о признании акта недействительным . Но есть и иная позиция, согласно которой признание ненормативного акта недействительным — это специальный способ защиты, не подлежит применению только акт, уже признанный недействительным . Нельзя не обратить внимание и на то, что в процессуальном законодательстве указано: ненормативный акт не подлежит применению со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным этого акта (ч. 8 ст. 201 АПК).

———————————
См.: п. 21 Постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 «О некоторых вопросах разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 6 марта 2000 г. по делу N А33-1051/99-С2-Ф02-303/00-С2, ФАС Московского округа от 25 июля 2003 г. по делу N КГ-А41/4959-03, ФАС Северо-Кавказского округа от 7 августа 2008 г. N Ф08-4473/2008, от 22 июня 2006 г. N Ф08-2454/06, от 6 августа 2009 г. по делу N А32-13319/2008, ФАС Уральского округа от 4 сентября 2003 г. по делу N Ф09-2426/03-ГК, от 4 сентября 2003 г. по делу N Ф09-2425/03-ГК, от 27 мая 2003 г. по делу N Ф09-1306/03-ГК, от 17 декабря 2002 г. по делу N Ф09-3042/02-ГК, ФАС Центрального округа от 21 ноября 2008 г. по делу N Ф10-5192/08.

Постановления ФАС Северо-Западного округа от 2 сентября 2002 г. по делу N А56-14872/01, от 3 августа 1999 г. по делу N А56-14605/99.

Очевидно, что положения о неприменении ненормативного акта не могут существовать совершенно изолированно от положений о признании ненормативного акта недействительным. В чем главное различие между признанием акта недействительным и неприменением акта? В литературе указывается, что признание недействительным ненормативного правового акта является прямым судебным контролем законности такого акта, в то время как неприменение судом ненормативного правового акта — это контроль косвенный, который «имеет значение лишь для конкретного спорного правоотношения» . Данное толкование в полной мере применимо к нормативным актам, но именно в отношении ненормативных актов оно выглядит далеко не бесспорным. Индивидуальный характер ненормативного акта предполагает и его индивидуальное применение, в первую очередь в конкретном правоотношении. Поэтому неприменение акта в конкретном деле чаще всего будет означать неприменение акта вообще. Но тогда возникает вопрос: не является ли такой «косвенный контроль» косвенным обходом установленного порядка признания акта недействительным? Взять хотя бы сроки: для оспаривания ненормативного акта — это, как отмечалось, три месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов; решение же вопроса о неприменении ненормативного акта никакими сроками не ограничено . Таким образом, необходимо прийти к выводу, что коль скоро для установления незаконности ненормативного акта предусмотрен специальный порядок, то в качестве общего правила этот порядок и должен соблюдаться.

———————————
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. О.Н. Садикова. 3-е изд., испр., перераб. и доп. М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2005 (автор комментария к ст. 12 — Н.И. Клейн) // СПС «КонсультантПлюс».

См.: Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 4 декабря 2007 г. по делу N Ф08-7937/07, от 22 февраля 2007 г. по делу N Ф08-552/2007, от 26 октября 2004 г. по делу N Ф08-4995/2004.

В то же время следует признать, что есть случаи, когда незаконность принятия ненормативного акта очевидна настолько, что не требует подтверждения в рамках особой процедуры. С.Ф. Кечекьян еще в 1958 г. предложил разделять недействительные акты публичной власти на ничтожные (характеризующиеся грубыми и явными нарушениями требований, предъявляемых к ним законом) и оспоримые (имеющие лишь некоторые менее значительные отступления от этих требований): «Первые не влекут за собой никаких юридических последствий, не порождают ни прав, ни обязанностей, на возникновение которых они направлены. Вторые сохраняют свою обязательность до их отмены и должны исполняться всеми лицами, к которым они относятся, но могут быть обжалованы заинтересованными лицами» . Следовательно, логичным представляется выделить из ненормативных правовых актов те, при принятии которых государственным органом или органом местного самоуправления допущены существенные нарушения законодательства, — именно такие акты изначально не имеют юридической силы и могут не применяться судом в порядке ст. 12 ГК РФ независимо от того, были ли они признаны недействительными в особом процессе или нет. Но тогда встает вопрос о критериях, по которым можно было бы судить о принятии ненормативного акта с существенными нарушениями законодательства.

———————————
Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.: Изд-во Академии наук СССР, 1958. С. 179. Цит. по: Рожкова М.А. Юридические факты в гражданском праве // Хозяйство и право. 2006. N 7 (приложение) // СПС «КонсультантПлюс».

В законодательстве, судебной практике и доктрине имеются ориентиры, указывающие на процедурные критерии неприменения актов различного рода. Так, в отношении нормативных актов в п. 2 ст. 13 АПК РФ в качестве примера несоответствия акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту названо издание его с превышением полномочий. К решениям общих собраний акционеров, изначально не имеющим юридической силы, относятся, например, решения, принятые с нарушением компетенции общего собрания или в отсутствие кворума . С.Ф. Кечекьян к числу ничтожных публичных актов относил, в частности, акты, изданные лицами, не компетентными на их издание; акты, являющиеся результатом нарушения компетенции (например, присвоение судебных полномочий иными органами); акты, не относящиеся к кругу ведения органа, их издавшего . Существуют и материальные критерии, опираясь на которые можно сделать вывод о принятии ненормативного акта с существенными нарушениями материального законодательства.

———————————
См.: п. 26 Постановления Пленума ВАС РФ от 18 ноября 2003 г. N 19 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах».

Кечекьян С.Ф. Указ. соч.

В этой связи представляют интерес следующие рекомендации, выработанные научно-консультативными советами при ФАС Западно-Сибирского округа и ФАС Уральского округа:

«Если при принятии ненормативного правового акта государственным органом или органом местного самоуправления допущены существенные нарушения законодательства, такой ненормативный правовой акт суд может оценить как не имеющий юридической силы и не подлежащий применению при рассмотрении спора.

К существенным нарушениям, в частности, могут быть отнесены случаи, когда:

— ненормативный акт принят в нарушение запретов, установленных императивными нормами (например, предоставление в собственность земельных участков, изъятых из оборота, предоставление земельного участка с нарушением целевого использования земель, предоставление земельного участка лицу, которое не названо законом в качестве возможного обладателя соответствующего права);

— ненормативный акт ограничивает права гражданина или юридического лица, гарантированные законом (например, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков собственником зданий, строений, сооружений);

— ненормативный акт принят государственным органом или органом местного самоуправления с превышением компетенции» .

———————————
См.: п. 2 Рекомендаций научно-консультативных советов при Федеральном арбитражном суде Западно-Сибирского округа и Федеральном арбитражном суде Уральского округа (по итогам совместного заседания, состоявшегося 3 — 4 сентября 2009 г. в г. Тюмени) // Вестник Федерального арбитражного суда Уральского округа. 2009. N 4. С. 37.

Популярное:

  • Возмещение затрат на строительство дома материнским капиталом Компенсация по материнскому капиталу затрат на строительство дома (ИЖС) Согласно части 1.3. статья 10 (Направление средств материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных […]
  • Гаражные кооперативы владивостока Во Владивостоке члены ГСК «Варяг» отстояли свое право на землю после «несанкционированного собрания» В понедельник, 13 апреля, у здания департамента земельных и имущественных отношений […]
  • Налоговый вычет на ребенка ежемесячно Как получить налоговый вычет по НДФЛ на детей? Юридический Яндекс Дзен! Там особенные юридические материалы в удобном и красивом формате. Подпишитесь прямо сейчас. Родители ребенка, на […]
  • Какими налогами облагается выходное пособие при увольнении в 2018 году Выходное пособие: страховые взносы Актуально на: 13 июля 2016 г. ТК РФ предусматривает несколько случаев, когда при увольнении работнику должна быть выплачена не только заработная плата и […]
  • Работа судебный пристав в новокузнецке Текущие вакансии 1. Объявлен конкурс на включение в кадровый резерв Управления на замещение должностей государственной гражданской службы категории «руководители» ведущей группы должностей […]
  • Ст 23 2 коап рф Статья 23.1. Судьи СТ 23.1 КоАП РФ 1. Судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 - 5.26, частями 2, 5 и 7 статьи 5.27, частью 5 статьи […]